一个县级化债样本

经济观察网 记者 杜涛 “雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。”

这是郑康（化名）2025年回看他若干年的化债经历后感叹。郑康是北方某县债务管理领导小组的成员之一。

这几年，他周转于金融机构之间，曾在会议室里被讨债人“拍桌子”，也在政府门口数次应对过前来讨债的个人投资人。数次流动性危机，也都在郑康们的腾挪周转中度过。但代价是：债务规模越滚越大，利息越腾挪越高。

2024年“十万亿化债方案”出炉前，中国也曾经推动过几轮隐性债务化解，但由于规模有限，分配到郑康所在县区的额度也较小。

郑康表示，自己过去若干年的经历，也是大部分非东部省份县区化债同行们的普遍经历。

在郑康看来，地方隐性债务始终存在的本质原因不是地方政府的主观意愿，而是一种结构性错配：地方的财源不足以支撑其负担的支出责任，因此地方政府和融资平台只能通过非标债务融资，来履行责任；但非标债务基本是短期借款，而地方政府投资的项目又多是公益或半公益的项目，投资时间长、投资量大，存在“短债长用”的情况。隐性债务也因此不断累积。

第一次压力高峰

2017年7月召开的中央政治局会议提到，“要积极化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。

从2017年开始，多地地方政府开始成立债务管理领导小组。彼时，财政部网站公布的《各地区深入贯彻中央经济工作会议精神 强化地方政府性债务管理》一文中提到“……很多地区党政主要领导抓部署落实，建立政府性债务管理领导小组等工作机制，制定应急处置预案，着力加强风险事件应对能力”。

在上述提法出现两年后，郑康所在的县也成立了化债小组，当地的县主要领导兼任该小组组长，而郑康则是化债小组的副组长之一。

化债成为郑康的主要工作内容之一。

作为欠发达地区，郑康所在的县区在借债和化债的步调上都比东部市县慢。2017年，中央加强地方债务监管时，郑康辖区内很多平台甚至都还没有进行过评级。

郑康所在地区的隐性债务，主要是地方投融资平台在发展过程中形成的非标债务。当时，当地在公共基础设施方面投入较多。郑康说：“地方政府要发展，完成GDP考核，但自身资金不足，就只能通过平台融资的方式去完成投资建设，带动发展，从而形成新的财力。”

非标即非标准化债权，指未在银行间市场及证券交易所市场交易的债权性资产，包括但不限于信贷资产、信托贷款、委托债权、承兑汇票、信用证、应收账款、各类受（收）益权、带回购条款的股权性融资等。

2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，该文限制地方政府新增举借政府性债务，但是地方政府又缺乏资金，只能绕道城投公司来继续举债。而2012年资管牌照的扩容又为城投公司举借非标提供了多样的资金来源。非标的收益很高，普遍在10%以上，银行等金融机构有动力借助非银金融机构的通道，发放非标贷款，获取超额收益。

自此，大部分县区开始通过非标融资的方式，打开了隐性债务的“口子”。

2018年，中国人民银行、中国银保监会（现国家金融监督管理总局）、中国证监会、国家外汇管理局联合出台《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，这份被称为“资管新规”的文件对融资平台的融资渠道作出了限制，导致地方融资平台的融资成本不断上升。

郑康表示，资管新规出台后，政策并未对之前所借的存量债务进行平滑设计，这使得许多借款无法顺利接续，不少地方财政压力因此增大，这也是当时融资平台债务出现风险的原因之一。

资管新规出台后，郑康所在地区的融资平台遇到金融机构挤兑，还款压力陡增。

为了维持存续，该地区的融资平台通过信托、租赁等方式进行了接续，以解决存量债务问题，但这又导致利息成本再次上升。然而，随着债务监管政策的不断收紧，郑康所在地区的财政收支和平台还款支付压力也越来越大。

最困难的时期

2020年，郑康遭遇了困难时刻。

2020年11月10日，永煤控股旗下债券“20永煤SCP003”到期未能兑付，发生实质性违约。

这一事件引发了市场的广泛关注和强烈震动，打破了国企刚兑的信仰，进而使得“城投债”信仰动摇，多个地方融资平台遭遇“流动性危机”。

当时，郑康所在县的融资平台因支付欠款遇到困难，触发交叉违约条款，需要立刻偿还金融机构数十亿元的借款。受此影响，当时他们正在谈判的几十亿元续贷款也没了下文。

郑康用“惊心动魄”来形容当时的情景，“县里所有的领导和工作人员，全部出动，寻找一切资金偿还债务”。

但是郑康发现，当地的财政部门对此并不积极，这是因为借钱后还需财政部门统筹还款事项，而且借款中有相当比例会形成新的隐性债务，借得越多，财政部门背负的责任就越多。当时，已有多地财政部门负责人因违规举债，面临警告或记过的处分。

四处筹资后，郑康所在县勉强渡过了这次危机。但此时该地区面临的融资环境已经非常不友好，金融机构几乎不给当地融资平台释放新增融资额度。缺乏新增资金，也让当地的存量债务成本居高不下。

此后，新上任的主要领导主动向上级党委、政府沟通，上级审计对当地的地方债务进行了摸底。郑康又与多家专业化解债务风险的机构对接，但最终都没有成功。

直到近年来，郑康所在县才拿出了一个新方案，主动对接金融机构：降息、打折。

降息打折本质上是加总债务本息后，对部分本金和利息进行减免，最终数额保证投资人不会亏损，还略有盈余。例如，原来购买债券100元，利息是每年10元。在第五年的时候发生风险，地方政府在统计时，会将前面五年已付出的利息也统计在内，在已支付50元利息的基础上，再支付55元，以105元清偿债务。

在与金融机构的谈判过程中，大部分金融机构起初都无法接受打折兑付。对此，郑康采取了各个击破、由易到难的策略。他一天需要辗转几家金融机构，逐一进行沟通解释。其谈判策略是向金融机构说明当前有多少存量资金，并强调如果金融机构能早点接受方案，就能早点拿到钱，而且目前资金是不足以对所有金融机构进行全额兑付的。

在那段时间里，郑康几乎把所有能谈的金融机构都谈了，对那些实在谈不拢的，都做了5年以上的展期，而且利息也都降低了。

甚至，后来当地政府还做了一个巧妙的设计，用四分之一的资金，回购存量债券，将短期高息债务全部置换成了长期低息债务。

化债心得

最忙的一天，郑康24小时跑了三个省的多个城市。当时，他赶到北方某城市时已是晚上，随后便一直与金融机构就当地存量债务的化解进行谈判。谈完并修改好文件后，时间已到下半夜两点多。他只睡到凌晨四点，便起床赶头班飞机前往第二个城市继续会见金融机构。之后，他又乘坐高铁赶到其他城市继续会谈。最后一站是南方的某省会城市，当他抵达酒店办理入住时，时间恰好是凌晨2点，正好过去了24小时。

郑康这些年来的化债经历，是他以前想都想不到的。来要债的人会提出各种要求，在政府会议室里跟县里领导拍桌子、摔杯子。不过，郑康怀疑有些讨债人并非真正的个人投资者，而是个别金融机构雇佣讨债公司的人。

郑康认为，地方政府与金融机构长期博弈，使金融机构接受各种还款条件，这对政府信用造成了一定损害。但过了若干年后，金融机构人员换了一批，政府领导也换了人，可能又会开始新一轮的博弈。“违约、打折兑付或其他方式，从价值观角度看，不一定是正确的，但从务实的角度来说，对地方政府而言，也未尝不是一种选择。”

与郑康打交道的金融机构追债人士已经换了好几轮人。后来他了解到，一些金融机构人士因追债不力，也被免职了。

在化债过程中，郑康获得了许多外出交流学习的机会。他认为，无论东部、西部或南部、北部，都曾经历过借债发展的阶段，不过东部的债务风险比中西部要小，南方的债务风险又比北方小。

随着债务的不断累积，运作这台庞大复杂的财政机器，对当地主要领导提出了更高要求。郑康说，当前许多县区债务压力巨大，产业基础薄弱，就像一台破旧的大卡车，需要非常专业的“司机”来保证驾驶安全。如果此时遇到一个只有C1（小客车）驾驶证的领导，上来就想让这台已经破旧的卡车靠边停，却忽视了其惯性问题，就很容易带来麻烦。