人口小县动真格，更猛烈的风暴还在后面

机构改革能不能走向深入，关键还是有没有决心。

撰文丨熊志

精简行政机构，砸碎铁饭碗，越来越多的地方动真格了。

最近，湖南人口最少的县——湘西州古丈县公布了人口小县机构改革成效。

2024年，古丈全县机构限额由改革前33个调整为23个、核减科级领导职数55名，产业园区编制、科级领导职数分别精简69.2%、83.3%，县级议事协调机构由271个减至21个，精简率达92%。

体制内的改革风暴来临，这还只是开始。

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官方数据显示，湖南湘西州古丈县总人口14.3万人，2023年全年GDP只有35亿元，地方财政收入只有2.36亿元，是典型的人口小县，在编人员占常住人口的比例达到3.93%。

从机构缩减的数量来看，古丈县的改革力度相当大。

在全国范围内，类似古丈的人口小县还有很多——根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县域单位中，20万人口以下的县（市）多达400多个，其中10万人以下的县（市）有206个，5万人以下的“袖珍县（市）”有90个。

近年来，这些人口小县，人口流失越来越严重，原有的机构设置、编制规模，已经呈现出高度的冗余状态，财政供养负担加剧，机构改革的紧迫性越来越强。

在此背景下，2020年，山西以临汾市浮山县和忻州市河曲县为试点，率先打响机构改革的第一枪。很快，这一轮风暴席卷全国，古丈县只是其中的一个代表。

就在前不久，政策面再次定调，“稳妥推进人口小县机构优化”。从中央部署，到地方探路，裁撤冗余机构，给编制做减法，已经成为势不可挡的趋势。

中央编办主任李小新此前曾透露，97个人口小县机构改革全面完成。这标志着，首轮聚焦人口小县的改革基本完成。

具体到各地方来看，参与试点改革的人口小县，基本都大幅缩减了原有的机构和编制数量。

如陕西太白县将32个党政机构压缩精简至25个，县级议事协调机构由87个减少为20个。山西太原的娄烦县，事业编制数量更是从3000多个减少到341个，缩减率达到88.6%。

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体制内精简编制的机构改革，其主要目的，一是为了减轻财政压力，二是为了提升行政效能。

而之所以以人口小县作为突破口，是因为县作为基础性的行政单元，面临的改革阻力相对更小。同时，县城，尤其是那些人口小县，改革的紧迫性又是最高的。

我们知道，在科层制体系下，政府机构的设置，通常遵循上下对应的原则，即省、市、县各级往往会根据上一级的部门设置，来建立相应的机构。

然而，省、市由于规模较大，能够容纳种类繁多的部门。反观那些人口小县，全县可能只有几万人，在人口增长时期，“麻雀虽小、五脏俱全”的众多机构，尚可勉力维持，一旦遭遇产业空心化，人口持续外流，供养率直线上升，财政压力陡增。

像湖南古丈县，总人口14.3万人，在编人员就一度接近6000人。

再比如山西的浮山县，人口不到10万，在编人员更是多达5900人，一年光给这些“铁饭碗”发工资，就得消耗掉4.6亿元的财政资金，而当地的一般公共财政预算收入只有1.3亿元。

全国2000多个县城，大多数都没什么造血能力，产业十分单薄，公共支出严重依赖转移支付。所以，这些地区的体制内人员基本是靠发达地区供养着。

现在，经济下行压力大，那些相对发达的地区，自己兜里也没有太多的余粮了，更不要说为落后地区提供充裕的资金支持。

长此以往，这些机构臃肿，且长期依赖外部供养的县城，给在编人员发工资，慢慢都会成为一个严峻问题，至于基础性的民生支出，更会面临无米下锅的困境。

而且，机构设置臃肿，不仅会增加供养成本，还会导致部门之间的沟通协作不畅，严重削弱行政效率，出现人浮于事的现象。所以无论从哪个角度看，机构改革都到了“箭在弦上，不得不发”的时刻。

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砸碎铁饭碗，触动既得利益，当然会困难重重。

不过，这97个人口小县，通过减机构、减人员、减经费、减层级，取得了不错的成绩，并且改革推进的效率很快。

像湖南古丈县，2024年3月开始启动，7月就改革完成，只花了4个月，就达到了精兵简政的目的。这说明一点，机构改革能不能走向深入，关键还是有没有决心。

当然，要指出的是，这一轮机构改革仍然是围绕“增量”做文章，大量裁撤冗余机构，但没有对“存量”的公职人员进行裁员，铁饭碗还是铁饭碗。

在人事层面，改革之后，会出现两个变化。

一是，行政机构精简合并，不同部门合署办公后，领导职位的数量变少了。

二是，体制内人员退休后，空出的编制被回收，且新进人员的门槛进一步提升，以前是“退一进一”，现在可能是“退三进一”，也即退休三人、增加一人。这意味着考编更难了。

被裁撤的机构的那些在编人员，既然没有拿掉他们的铁饭碗，又该如何分流呢？

从公开报道来看，他们还是在体制内“流转”。

以2022年就完成改革的山西河曲县为例，其官方发布提到：对因改革超编的903名事业人员，当地采取到对口党政部门跟班学习锻炼、担任村（社区）“两委”主干和综治网格员等多种方式，重新调整配备。

减机构，但不减人员，这就导致一个问题——机构改革之后，地方的行政效率，可能得到了有效提升，然而财政供养负担，未必会得到大幅度减轻。

如“搜狐城市”统计，从实际数据来看，河曲县财政供养支出并未明显减少——2020年至2022年，该县一般公共预算支出重点项目中，（县级可用财力安排的）用于财政供养人员支出分别为62959万元、67417万元、63492万元。

当然，机构改革兹事体大，复杂性不言而喻，它不可能一步到位，直接就从大城市启动，也不可能一下子直接过渡到彻底打碎铁饭碗，立即建立在编人员的退出机制。

改革存在一定的局限性，在预料之中。

最重要的，还是要将这种打破既得利益的改革决心贯彻到底，不能因为一些体制内人员的反对就轻易退缩，或者浅尝辄止。

还需要指出的是，产业空心，人口流失，财政供养压力大，机构臃肿、人浮于事，类似问题不只困扰着人口小县，困扰着县城，它同样困扰着很多中小城市。

所以，这一轮人口小县的机构改革，还是前奏曲，在更大范围全面铺开只是时间问题，更猛烈的风暴还在后面。